갈등조정 갈등조정분야

공공갈등조정

공공갈등은 공공정책, 즉 법령의 제정과 개정, 각종 정책 및 사업 등을 수립하거나 추진하는 과정에서 행정조직, 주민, 민간단체 등 관련 당사자 간 이해관계 충돌로 인해 발생하는 갈등이다.. 지자체, 지역, 지방, 국가 등 다양한 차원에서 발생하는 공공갈등은 많은 예산과 함께 자연과 환경에 중대한 영향을 미치는 대규모사업과 관련된 갈등이다. 공항건설, 도로건설, 송전탑건설, 발전소건설, 군시설, 도시개발, 공업단지조성, 공원건설 등 대규모 사업과 관련된 공공갈등은 공적인 기구 또는 제도에 의해 관리된다.

공공갈등조정은 중앙정부의 개별부처와 산하 공공기관, 지방정부와 산하 공공기관 등에서 추진하는 정책이나 사업 등에 대하여 갈등관리심의위원회 등을 개최하며, 갈등관리의 대상이 되는 사업에 대하여 갈등영향분석과 조정 등을 진행하게 된다.

갈등조정 시 고려사항

공공갈등의 관리를 위해서는 다음과 같은 조건들과 방해요소들이 고려되어야 한다.

  • 1) 갈등당사자와 관련자의 수

    조정은 모든 당사자들과의 긴밀한 대화를 필요로 하기 때문에 조정집단은 너무 크지 않도록 해야 한다. 이는 공공갈등에서는 모든 당사자들이 조정에 참여할 수 없음을 의미한다. 관련 집단들은 대표를 통해 협상에 임해야 한다. 절차에 대한 합의를 이유로 특정 갈등당사자의 참여를 제한하는 것은 위험하다. 이로 인해 새로운 갈등이 발생하고 협상결과는 참석하지 않은 당사자들에 의해 공격 당할 가능성이 높다.

    모든 당사자가 참여하지 않더라도 핵심 당사자가 참여하고 불참자의 이해관계가 고려되면 의미 있는 성과를 거둘 수 있다.
  • 2) 집단대표의 위임과 결정권한

    갈등당사자는 전체 구성원이 신임하는 대표를 선정할 수 있어야 한다. 대표와 소속 집단 간에는 정보교환과 피드백 등 원활한 소통이 이루어져야 한다. 대표의 의견이나 소망만 반영한 협상결과는 아무 소용이 없다. 조정 결과에 모든 구성원이 동의하여야 한다.
    조정집단이 크지 않은 경우, 조정회의는 좌석배치를 „Fishbowls“ 형태로 하여 진행한다. 이런 좌석 배치에서는 조정참여자를 제외한 방청객들은 조정참여자를 중심으로 원형으로 둘러앉을 수는 있지만 조정회의에 참여할 수 없다.
    • 장점 :

      갈등당사자 집단의 구성원들은 회의 내용과 방법을 즉시 파악할 수 있다.
      조정에 참여하는 대표와 소속집단 간 소통오류를 차단할 수 있다. 휴식시간에 대표는 소속집단과 소통할 수 있다.

    • 단점 :

      대화내용에 대한 비밀보호가 제한될 수 있다. 방청객이 조정회의를 방해하거나 세력 과시를 위한 „보여주기 경쟁“을 할 수 있다.

    • 변형 :

      1-3 개 좌석을 공석으로 배치하여 방청하는 집단구성원들이 필요한 경우 조정회의에 참여할 수 있도록 할 수 있다.
      회의에 참여하여 발언한 사람은 즉시 좌석을 비워야 한다.

  • 3) “침묵하는” 시민 고려

    조직화된 시민뿐 아니라 침묵하는 다수 또는 소수의 시민도 함께 고려되어야 한다. 이를 위한 임의추출이나 대표성에 기초한 여러 방법들이 있다. 구체적인 방법이 정해지면 해결책을 모색하는 단계에서 조정절차와 결합하여 적절히 적용할 수 있다.
  • 4) 공익과 비밀보장

    공공갈등에서는 대화내용에 대한 비밀보호가 불가능하다. 조정에 참여하는 대표들은 소속집단과 합의를 해야 하기 때문이다. 특히 시민단체와 같은 비공식집단에서는 외부 정보유출을 방지할 수 없다.
    따라서 언론 대처를 위한 명확한 기준을 정하는 것이 중요하다. 어떤 방법으로 언론에 정보를 제공할 것인가? 언론대표가 조정회의를 참관할 수 있는가? 조정회의를 중계할 수 있는가?
    생중계, 조기보도 또는 대중의 긍정적 감정을 자극하는 보도 등은 조정을 방해하지 않는 한 도움이 된다.
    공공의 이해관계와 비밀보호를 절충하기 위해서는 조정단계별로 차이를 두어 조정을 진행할 수 있다. 예를 들어 입장 표명과 해결방안 모색 단계는 공개하고 감정 섞인 개인 간 갈등이나 최종 합의안 협상 단계는 비공개로 할 수 있다.
  • 5) 감정과 관계의 의미

    공공갈등에서 집단대표가 참여하는 조정회의에서는 대표 간 사적인 관계나 감정보다는 집단의 이해관계가 더 중요하다. 물론 사적인 관계나 감정도 조정회의에 방해가 되거나 영향을 미칠 수 있으므로 관심을 가지고 처리해야 하지만, 사적인 관계로 인한 갈등이 아니라 소속집단의 사회적 역할과 관련된 갈등에 초점을 맞추어야 한다.
    조정참여자들이 서로 사적인 이해를 통해 쌓은 친분관계나 그것이 회의결과에 미치는 영향은 반드시 소속집단에도 전달되어야 한다.
    그렇지 않으면 사적인 관계로 인해 대표는 소속집단으로부터 신뢰를 잃거나 교체될 수도 있다.
    대표의 감정 표현으로 갈등에 대한 관점이 변할 수 있다. 소속집단의 감정이 명료하다면 그 감정을 다루는 것도 갈등해결의 일부분이다. 대표가 사적인 감정을 앞세운다면 그가 소속집단을 제대로 대변할 수 있는지 검토하여야 한다.
  • 6) 힘의 불균형

    힘이나 영향력으로 자신의 해결책을 상대에게 강요할 수 없다는 것은 조정의 중요한 전제조건이다. 공공갈등이 구조적인 힘의 불균형에서 유발될 경우에는 이 전제조건이 충족되지 않는다. 하지만 이러한 경우라도 힘의 불균형이 “밑으로부터 권력“으로 중화되거나 강자가 스스로 영향력 행사를 중단하면 조정은 가능하다. 조정회의는 참여자가 동등한 상태에서 진행되어야 한다.
    그렇지 않으면, 조정이 합의안 도출 단계까지 진행되더라도 힘의 불균형이합의문에 그대로 반영되기 때문이다.
    힘의 불균형과 관련하여 조정자는 “조정준비 단계“에서 약자에게 불리한 구조를 개선하도록 도울 수 있다. 조정에서 대화가 만족스럽지 않게 진행될 경우에는 약자가 자신의 장점을 인식하고 적절한 대안을 찾도록 도울 수 있다. 약자라도 협상결렬에 대비한 차선책, 이른바 BETNA가 있으면 강자로부터 강요당하지 않고 협상결렬 시기를 스스로 정할 수 있다. 약자에게는 행동대안으로서 소송과 같은 다른 방법에 대해 컨설팅을 할 수 있다. 약자에 대한 갈등컨설팅에서는 비폭력적 저항이나 연대강화를 할 경우 강한 상대의 반응에 대비하는 컨설팅도 할 수 있다.
    강자에게는 조정참여로 인한 이익 및 조정의 필요성과 관련한 갈등컨설팅을 할 수 있다. 아울러 상대가 할 수 있는 조정 이외의 대안들과 그 대안들이 갈등진행에 미치는 영향에 대한 분석도 할수 있다. 강자는 자신의 이해관계를 일방적으로 관철시킬 수 있다고 판단되면 조정에 참여하지 않을 것이다. 그리고 조정이 유리하다고 판단하여 참여했다면 조정이 실패하는 것을 결코 원치 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 강자가 힘으로 약자를 제압하려 한다면 조정자는 조정을 중단하여야 한다.
    조정자는 압력을 가하는 참여자에 대해서는 개별면담을 통해 자신의 행동으로 인한 장점과 단점을 인식하도록 하고 조정에 참여한 원래 동기가 조정 중에 변했는지 확인한다.
    위협을 당하는 참여자에 대한 개별면담에서는 협상결렬에 대비한 차선책을 다시 한번 염두에 두도록 해서 일방적으로 무기력하게 압력을 당하고 있는지 성찰하도록 한다. 조정자가 컨설팅 능력이 없는 경우에는 갈등컨설턴트에 의뢰할 수 있다. 갈등컨설턴트는 조정에 참관자로 참여하여 갈등당사자에게 도움을 줄 수 있다.
    약자를 위한 최후의 방법은 조정자가 조정을 중단하는 것이다.
  • 7) 협상 대신에 저항

    조정참여자는 협상에 의한 해결책이 자신의 이해관계에 유리한지 충분히 따져보아야 한다. 강자는 상대의 저항에도 자신의 계획을 관철시킬 수 있기 때문이다. 약자는 자신의 요구를 관철시키기 위해 홍보나 행동을 통해 강해지려 한다. 하지만 구조적으로 열세한 시민단체라도 조정에 참여하여 저항을 통해 힘을 키워 협상파트너로 인정받을 수 있다.
  • 8) 가치갈등

    공공갈등에서 관련 집단들은 정치적 성향, 이데올로기, 종교, 문화 등에 따라 서로 다른 가치체계를 가지고 있다. 이로 인해 쟁점과 관련된 회의는 갑자기 해결이 어려운 근본적인 가치갈등으로 번질 수 있다. 가치갈등은 대부분 감정적으로 표출된다. 상대를 불순한 의도를 가진 “적”으로 간주하면서 불신이 커져간다. 이러한 상황은 갈등당사자의 가치체계 자체가 아니라 그와 관련된 구체적인 행동과 계획 그리고 상대가 겪는 구체적인 피해를 주제로 하여 논의하여야만 해결될 수 있다. 서로 다른 가치로 인한 갈등은 구체적이고 실질적인 차원에서만 처리되고 해결될 수 있다.
    서로 신뢰할 수 있는 협력과정이 전제될 때 적대감이 줄어들고 상대에 대한 이해도 커진다.
  • 9) 공식적인 의사결정방법과 협상에 의한 해결책의 정당성

    의회민주주의에서는 정치적 의사결정이 국민이 선출한 대표에 의해 이루어진다. 예외적인 경우는 국민투표나 사법부에 의해 이루어진다. 조정회의는 입법적 권한이 없다. 조정에서 합의결과는 공식적인 결정권자에 의해 인준되어야 한다. 따라서 조정초기에 조정결과의 법적 구속력에 대한 검토가 있어야 한다. 조정결과가 법적 구속력을 갖는다고 하더라도 선거를 통해 새로운 다수당이 생기면 이행에 어려움이 있을 수 있다.